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如何提高行政非诉案件的审查和执行力度实现法律效果与社会效果的统一
作者:罗浩   发布时间:2010年07月17日 20:19 文章出处:合山市人民法院

如何提高行政非诉案件的审查和执行力度

实现法律效果与社会效果的统一

作者:罗  浩

非诉行政执行案件是指由行政机关作出的生效的具体行政行为,负有义务的一方当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行的,由作出具体行政行为的行政机关或享有权利的一方当事人在法定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。当前,随着我国社会主义市场经济快速向前发展,社会主义法制建设进一步提高,广大人民群众的法律意识逐步增强,人民法院受理的行政案件和非诉行政执行案件也在逐年增多,如何提高行政非诉案件的审查和执行力度,以实现法律与社会效果的统一,是人民法院执行工作所要面临的问题之一。

当前, 在行政非诉案件审查和执行方面存在问题表现在如下几个方面:

  一、对非诉行政执行案件的审查和执行理解法条存在差异

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十三条规定,人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定。对该法条不同办案法官理解认识就不一样。每当案件移交审查后, 在准予强制执行裁定书与执行通知书两份法律文书哪个先下发,有些模糊不清。一种处理意见认为,合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查,对该具体行政行为审查具备合法性时,作出准予强制执行裁定,将裁定送达行政机关和被执行人后,再转入执行程序,由执行部门向被执行人下发执行通知书。对不符合条件的,作出不准予强制执行裁定,不再予以执行。另一种处理意见认为,人民法院受理行政机关的执行申请后,有30日的审查期限,可以先向被执行人发出执行通知书,被执行人对具体行政行为无异议,自觉履行的,则不再作出强制执行的裁定。反之,被执行人接到人民法院的执行通知后,仍不履行的或提出异议的,合议庭再进行审查,认为符合执行条件的,作出准许强制执行的裁定;对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,则裁定不准许执行。在办案实践中,多数是按第二种意见处理。因为行政庭受理行政机关的申请后,要在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,因为要审查,就可以通知执行的双方了解情况,单纯看行政机关的卷宗有时是不能完全查清案件事实的,很容易作出错误裁定。通常情况下,执行与审查是不能截然分开的。作出是否准予强制执行裁定要认真审查,才能保持司法公正。根据民事诉讼法及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》的有关规定,人民法院决定受理执行案件(含非诉行政执行)后,应当在3日内向被执行人发出执行通知书,而《若干解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出,由于行政诉讼法及《若干解释》仍有待完善,有时只能参照民事诉讼的有关规定,适用和参照法律不一样, 导致行政非诉案件审查和执行处理存在差异。                            

二、申请人民法院执行的时间适用不明确

我国行政处罚法第四十五条规定:“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外。”此外,行政复议法、行政诉讼法也规定了在复议和诉讼期间,除几种特殊情况外,不停止具体行政行为的执行。正因为这样,有部分已作出具体行政行为的行政机关认为,只要具体行政行为作出并送达后,即使申请复议和起诉期限未满,也可以立即申请人民法院执行,因为即使相对人复议或起诉了,也不停止对具体行政行为的执行。也有一些行政机关认为,具体行政行为作出并送达后,超过15日当事人未起诉即可申请人民法院执行。因为《若干解释》第八十八条规定,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而法定起诉期限一般是15日, 15日过后当事人未起诉的即可申请人民法院执行。由于出现有两种不同的理解,并且存在有不妥的地方。行政复议法实施后,行政相对人申请复议的期限一般为60日,产生了复议与起诉期限的不相一致,出现了对法定起诉期限的两种理解,一种观点认为只有15日,当事人超过15日未起诉即丧失诉权,此时法定起诉期限已届满,行政机关即可申请人民法院强制执行。另一种观点认为,由于复议期限一般是60日,即使当事人在15日内未起诉暂时丧失了诉权,但仍有复议权,当事人可以通过复议后又重新取得了诉权,法定起诉期限仍未超过。故法定起诉期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满,甚至比复议期限更长,而不应片面理解为15日或60日。根据新法优于旧法原则,现多数采纳第二种观点。随着社会的进步,旧的法律也需要不断更新,新的法律法规不断涌现,要求广大法官的业务素质和法律素养不断提高,只有这样才能更好地运用法律,确保司法公正。

三、关于非诉行政行为能否先予执行把握不准

近年来, 随着行政复议法的实施,行政机关逐渐接受了较长的60日的申请复议期限,待复议期满后当事人既未复议、起诉又不履行的,行政机关就可以申请人民法院强制执行了。但仍有一些行政机关由于管理对象的特殊性,认为两个月的申请复议期限过长,且复议后当事人还可以起诉、上诉,若每一点都严格依照法定程序办,待该具体行政行为生效已有一年多。进入执行程序时,行政相对人(被执行人)早已人去楼空,有的当事人就是用申请复议这有利时间逃避执行。在司法实践中,的确存在不少行政相对人钻了法律漏洞,与行政机关玩时间上的游戏,使行政机关无计可施。因此,出现了一些行政机关在申请复议期限未满的情况下,参照 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第九十四条的规定,申请人民法院先予执行,有的法院也据此予以受理并裁定予以执行,出现了适用法律上的错误。因为根据《若干解释》第九十四条的规定,先予执行的前提是在诉讼过程中,行政诉讼的提起是先予执行的前提,但并不必然产生先予执行的法律后果,而非诉行政行为不适用此条解释,因此非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。另外,参照民事诉讼法及相关解释,尚未找到非诉行政行为可以先予执行的法律依据。根据行政诉讼法第六十六条的规定,行政机关申请执行其具体行政行为,应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态,当事人除履行外别无选择。如果起诉或申请复议期限未满,具体行政行为是否正确尚未确定,有可能因当事人申请复议或起诉而被撤销、变更,如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行,采取了强制执行措施,从程序上剥夺了行政相对人依法享有的复议、起诉的权利,从实体上侵犯了行政相对人的人身权、财产权。在没有法律依据支撑的情况下,人民法院的提前介入,往往容易造成当事人对复议、起诉失去信心,不利于充分保护行政相对人的合法权益。如果执行错误,还要承担国家赔偿的法律后果。

四、对非诉行政执行案件的处罚主体、程序、适用法律正确与否审查不严

最近几来,随着非诉执行案件增多,有的法官在面临案件多工作繁琐的情况下,为了能尽快审查裁定移送执行,早日结案,同时认为若审查有误也有执行部门一起把关,从而出现工作疏忽现象。有的非诉执行案件如计生非诉执行案件,在征收社会抚养费的处罚决定书中,存在被征收对象,姓名不对,不少是同音字,有的是地址不详;有的年龄本是二十多岁却写成四十多岁,有的名字夫妇中张冠李戴,有的名字根本不存在;有的案件在行政机关移送法院执行时,有的夫妇巳离婚或夫妇一方已死亡,行政机关移送执行时,没有把这种情况告诉法院,由于合议审查时强调程序忽视主体,在送达执行裁定时,使当事人对法院工作的不满;也有的夫妇为逃避执行长年外出打工不归,有的甚至下落不明。由于审查不严,使执行部门在执行工作中遇到不少麻烦和尴尬,甚至闹出笑话,损害司法权威。在处罚程序中特别是那些处罚数额较大时,没有告知当事人有要求举行听证的权利,有的计生行政征收案件、城建行政处罚案件等之类案件出现了当天立案当天调查取证并作行政处罚决定的现象,处罚程序有不少地方存在瑕疵,有的法官为了追求快审快结,忽视了这方面的严格审查。有的行政机关因平时对新的法律法规掌握不准,运用过时的法律法规对行政违法案件进行处罚,有的法官认为其他程序上没有问题,敷衍裁定准予执行了,导致审查程序出现错误。

面对存在的问题,要从以下几个方面提高行政非诉案件的审查和执行力度

一、充分认识非诉行政执行案件的性质及执行之间的关系。

《行政诉讼法》第六十六条规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”该条规定确立了我国行政强制执行制度的基本格局,即具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行;只有在法律、法规有特别授权时,行政机关才享有自行强制执行的权力。司法实践中,人民法院受理、审查、执行行政机关具体行政行为的行为习惯被称为“非诉执行” 案件。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第2条第(2)项规定“依法应由人民法院执行的行政处罚决定、行政处理决定”中“行政处罚决定、行政处理决定”是人民法院执行机构负责执行的生效法律文书中的一种。依据这条规定,有一种观点认为;行政机关作出的生效的行政处罚决定、行政处理决定是人民法院的执行依据;最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。依据这一规定,又有一种观点认为人民法院作出的生效准予强制执行的裁定应当是执行的依据。那么,非诉行政执行应是属于什么性质?是属于行政权还是属于司法权?要求我们作为办案法官要有深刻的理解,充分认识到是行政权向司法权的过渡、一种竞合,最终是司法权的体现。此外,对非诉执行案件,要从如下几方面把握:一是人民法院要组成合议庭进行审查;二是依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第95条规定人民法院对行政机关的行政处罚、处理决定的程序、实体、适用法律法规进行审查;三是由人民法院依法执行;四是人民法院对经司法审查后的强制执行行为承担法律责任。正确理解非诉行政案件的性质和执行之间的关系,是处理好非诉行政执行的有效方法;因此,非诉行政执行应当是一种司法权,此类案件的执行依据应当是行政机关的行政处罚决定、行政处理决定和人民法院准予执行裁定的统一体。

二、正确运用法律解决非诉行政执行案件的申请执行程序。

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责执行非诉行政行为的机构执行”。非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判,要经过严谨的庭审程序,裁决的内容准确性、稳定性相对较高,申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段,不需再做审查。而非诉行政执行案件,申请执行的行政行为有待于人民法院确认其合法性,这与人民法院启动了一次诉讼程序是相类似的,是否准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为是否合法的裁判,然后才进入强制执行阶段。所以每当人民法院接到来自行政机关或者权利人的执行申请时,不能简单地等同于其它执行案件的申请而立为执行案件,人民法院应当就具体行政行为的合法性审查进行立案,再由行政审判庭依法组成合议庭进行审查。由于非诉执行案件主要针对行政行为的执行,具有“非诉”性质,所以程序上不应该照搬诉讼程序,在有利查明具体行政行为合法性的基础上,应该是繁简适当。严格书面审查,要求行政机关提交相关材料,从书面上把好关。行政机关申请执行行政案件,应提交如下材料:(1)强制执行申请书;(2)据以执行的生效的行政法律文书;(3)作出具体行政行为的事实和法律规范依据;(4)被执行人的财产状况;(5)人民法院认为应当提交的其他材料。公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的,可以申请人民法院向作出裁决的行政机关调取有关材料。外国人、无国籍人或者外国组织申请强制执行的,应当提交中文强制执行申请书。行政机关必须提供的强制执行申请材料不齐全,但符合其他受理条件,人民法院应当要求行政机关在指定期限内补正;行政机关在指定期限内无正当理由不予补正的,人民法院裁定不予受理。对个别争议较大的申请非诉行政执行的案件,可以通过举行听证的形式,运用证据规则,查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件。只有当准予强制执行的裁定书发生法律效力后,人民法院才能作为执行案件立案后交由本院负责执行非诉行政案件的执行机构执行。

三、把握好非诉行政执行案件执行通知书的送达及裁判文书的适用。

最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第24条规定人民法院决定受理执行案件后,应当在3日内向被执行人发出执行通知书,责令其在指定的期限内履行生效的法律文书确定的义务,并承担民事诉讼法第232条规定的迟延履行期间的债务利息或迟延履行金。由于非诉行政执行案件的特殊性,相关法律又仅仅是原则性规定,可操作性不强,各地法院对非诉行政执行案件执行通知书送达做法不一。有的法院认为这类案件不一定与其它执行案件一样,在受案后三日内向被执行人发出执行通知书,而是在下发准予强制执行裁定书中注明被执行人应履行的标的、期限等事项,即裁定书代替执行通知书,执行通知书就不再发给被执行人了,有的法院是在送达准予强制执行裁定书同时送达执行通知书,还有的法院在送达了准予强制执行裁定书后再送达执行通知书等,上述种种做法与各法院关于非诉行政执行案件的申请执行程序的定位有密切联系。如果人民法院按照先立审查案件,准予强制执行裁定书送达后再立执行案件,三日内送达执行通知书。这种做法不仅符合现行立、审、执分离的模式,而且在程序上也符合最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第24条的规定。另外,人民法院在执行非诉行政执行案件时对需要采取搜查、查封、扣押、冻结、划拨、提取等强制措施时,裁判文书的适用不同法院的执行人员有的是采用民事裁定形式,有的是采用行政裁定形式,目前还没有统一的格式。由于这类法律文书制作不规范,不严谨,易使当事人误认为是执行人员程序错误,或引用法条错误而提出异议。《行政诉讼法》对如何适用强制执行措施规定不明,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对此也未作具体规定,仅在第97条中规定了可参照民事诉讼的有关规定,在非诉行政执行案件中的参照应是指可依民事诉讼法明确规定的强制执行措施、方法等,而没有说明要按民事诉讼程序制作法律文书,因此我们不能教条地理解参照民诉法并以此照搬所制作的法律文书名称。对非诉行政执行案件在执行中采取强制措施时,应采取行政裁定书为宜,且在适用民诉法上的条款时应注明是参照。

通过完善非诉行政执行案件法律文书制作程序,有利于提高准予强制执行裁定的准确性、稳定性,不仅便于查明被申请人是否有复议或起诉的情形,而且有利于明确申请执行的行政行为是否合法,被申请人是否为行政行为的义务人等须审查的内容。经过裁定之前的程序,增大了案件裁定的透明度,维护了当事人的合法权益,作出的裁定也容易使被申请人心理上的抵触情绪得以缓解,甚至在裁定前自动履行,达到及时、准确执结的效果,促进法治社会的和谐。

 四、在非诉行政执行案件中给予当事人充分的法律救济

自从我国颁布行政诉讼法以来,各级人民法院审查并执行了非诉行政执行案件一年比一年增多, 就拿我们仅有十四万多人的合山市来说吧,这几年每年计生征收非诉执行案件至少有二百件,土地违法、城建、工商、税务行政处罚每年也有十多件。人民法院通过审查申请执行的具体行政行为合法性,对合法有效的具体行政行为依法裁定予以执行,对有重大明显违法和错误的具体行政行为依法裁定不予执行,既支持了行政机关依法行政,又在很大程度上避免了违法行政给公民、法人和其他组织权益造成的侵害,取得了较好的法律效果和社会效果。然而,在‘权大’而不是‘法大’的旧观念影响下,有人认为行政机关是官、法院也是官,仍然存在有官官相护的现象,甚至有人认为法院不过是行政机关的工具,这种现象影响了我国法治建设的进程。行政诉讼法重要原则是最大限度地保护保护行政相对人的合法权利。在现行的法律及司法解释中对于非诉行政执行案件当事人的法律救济途径还没有明确规定,仍有待完善,要求我们的办案法官要保持清醒的头脑,以务实的精神,维护司法公正。近几年,由于行政机关向人民法院申请执行非诉行政执行案件往往是成批量的,人民法院的审查也仅仅是书面的,只有明显违法才能裁定不许强制执行。实践中,由于司法职能尤其是行政审判职能的地方化,行政审判庭的审查往往比起规定的标准还要宽松,且人民法院作出的准予强制执行的裁定一经送达立即生效,所以很难避免有不正确的裁定作出。当被执行人对人民法院作出的非诉行政执行裁定不服,应当以何种方式、在多长的期间内寻求救济,以及强制执行后出现有错误又如何给被执行人一个正当的而且是可以普遍适用的救济方式等没有具体规定,在现行法律和司法解释没有明确规定的情况下,人民法院可以参照民诉法的相关规定执行,依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定推行听证制度,对下列五种情形人民法院应举行听证,(1)案件有重大影响的;(2)执行后果无法补救的;(3)案外人提出异议且人民法院(或合议庭)认为有必要的;(4)被申请人提出申请,且人民法院(或合议庭)认为有必要的(5)人民法院认为可以进行听证的其他情形。与具体行政行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织要求参与听证程序的,人民法院应予准许。通过给予当事人充分保护的救济途径,既保护了当事人合法权益,又维护了人民法院的司法权威。

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